贯彻落实《优化营商环境条例》 创新营造招标投标市场公平竞争机制

【发稿时间 ：2020-02-28   阅读次数：】

2019年10月22日，国务院以第722号令发布了《优化营商环境条例》（国务院第66次常务会议通过，以下简称《条例》）。这是党中央、国务院全面推进国家治理体系和治理能力现代化以及提升国际竞争力，加快完善社会主义市场经济体制的又一重要举措。

党中央和国务院高度关注优化营商环境，习近平总书记在中央全面依法治国会议上强调，法治是最好的营商环境，要以法治营商环境保障经济社会高质量发展。李克强总理指出，营商环境就是生产力。近年来，中央和各级政府以及市场主体共同努力，实施完成了130余项涉及政府与市场主体关系的改革举措，我国优化营商环境取得了积极成效。《条例》也是我国优化营商环境获得市场主体满意和支持，并经实践证明行之有效的改革举措、成功经验和引入国际标准的总结。

《条例》为我国持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展，提供了又一个基础性和系统性制度保障，并且规划提出了优化营商环境预期目标、实施原则和主要路径。《条例》围绕推进政府深化放管服改革，创新监管和优化服务，系统规范政府与市场边界，依法保护各类市场主体共享平等权利、平等机会和平等规则，激发市场创新创业活力，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用；对于我国建立完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，创新营造和优化市场化、法治化、国际化的一流营商环境具有重要现实和历史意义。

《条例》第二条定义，营商环境特指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境通常包括各类市场主体在市场准入与退出、项目研发与产品设计、投资与建设、生产与物流、销售与服务等企业供应链和项目投资建设全过程所需要依赖的自然资源、生态环境、法律制度、政府服务、社会人文、城乡设施、市场秩序、信息网络等企业生存发展面临的外部环境因素和资源条件。营商环境既是企业生存发展的土壤，也是我国建设现代化经济体系，开放融合和共建全球经济命运共同体的基础。

世界银行《全球营商环境报告2019》设置了12项分类指标，评估全球190个国家经济体营商环境，我国营商环境从2017年的排名第78位上升到了2018年的第46位。在世界银行最新发布的《全球营商环境报告2020》中，我国已跃居至第31位，达到了全球最佳水平的77.9%，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一，见图1。其中，公共资源交易市场，特别是公共工程招标采购交易秩序和效率，是影响和评估营商环境的重点内容。随着国家深入推进政府放管服改革以及优化营商环境，公共资源交易市场优化营商环境的任务尤其显得迫切和艰巨。公共资源交易领域的各级政府及其相关行政监管机构、服务机构和市场交易主体，需要全面学习和贯彻落实《条例》，针对公共工程招标采购交易营商环境的突出短板和市场主体感受强烈的痛点、难点问题，系统研究分析具体成因以及落实可行解决方案，按照《条例》提出的市场化、法治化和国际化要求，协同推进和持续优化公共工程招标采购交易营商环境。

一、制约公共资源交易公平效率的现状分析

当前，公共资源交易领域，特别是公共工程招标采购交易领域，阻碍和影响市场资源要素开放流动、公平竞争，以及制约市场主体自主、便捷、高效交易的短板现象比较突出，其主要制约因素有以下两个方面。

（一）行政监管体系不适应

1．行政监管规则条块分割与过度微观

《招标投标法》和《政府采购法》在统一基本规则的基础上，兼顾了招标采购不同行业、不同专业和不同项目的个性差异以及交易操作空间。然而，各级政府部门按照传统条块分割的职能，各自制定实施了过多、过细且相互矛盾的工程招标投标交易监管制度，既难以适应市场复杂结构，又难以满足市场主体个性需求。由此形成了行业之间和地方之间相互封闭保护的市场壁垒，阻碍了市场资源要素的开放流动、公平竞争以及高效配置，并限制和减损了市场主体依法自主交易的权利和责任，同时提高了市场竞争交易的制度成本，制约了市场配置资源的决定性作用。

2．行政审批监管方式难以适应招标采购交易专业个性、精准匹配、公平高效的需求

（1）行政许可认定市场准入资格。通过行政刚性审批许可市场准入资格，由于缺乏科学评价、有效监督以及优上劣下的调节机制，导致各类市场主体不公平获取市场准入资格以及市场资源配置的机会和权利，制约了市场主体创新创业的动力和活力，阻碍发挥公平竞争和优胜劣汰的市场规律作用，也是诱发市场弄虚作假、违法挂靠转包、劣币驱逐良币现象的基本原因。

（2）行政前置审批核准交易方案和交易结果。许多地方政府监管部门超越监管职能边界，前置审批核准招标采购交易方案、交易资格条件、交易评价标准和交易结果，越位限制和干涉市场主体自主交易的个性需求和权利，弱化和模糊了市场主体的行为边界、自律约束和法律责任。行政监管人员有权干涉交易，却无须担责和接受有效监督，以至于可以利用职权寻租交易。许多地方行政监管部门设置规定或者影响招标采购主体违规设置限制公平竞争交易的条件，封闭保护本地区和本系统企业主体及其关联利益；歧视排斥外地、外系统以及民营、中小企业主体参与公平竞争。

3．市场主体缺失自主公平交易的权利和责任约束

《条例》第十一条规定，"市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预"。但是，招标投标实践中，地方政府及行业部门按照条块分割职能，越位制定了过度追求形式公平的限制规定，据此前置审批核准项目招标采购方案与采购文件、交易资格条件、交易方式与程序、交易评价方法标准与交易结果，由此直接限制和严重虚化了市场主体依法自主招标采购交易的权利和法律责任约束，导致许多招标采购主体必须且只能关注招标采购形式公平合法，无须也无法关注招标采购结果是否满足实际需求目标，并往往以执行政府规定为借口推卸本应自行承担的责任。招标采购中违规设置企业所有制、隶属部门、注册地区、资金规模、特定行政领域的业绩信誉、产品品牌、指定担保方式等投标倾向或指定条件和评价标准，保护或者排斥特定市场主体参与公平竞争，甚至弄虚作假、串标围标。其根本原因不仅仅是监管缺位，而恰恰是招标采购主体应有的自主权利和责任约束被政府部门不当干预和不合理限制而虚化的结果。

（二）市场交易信息体系不适应

1．依托纸质记载和传播市场交易信息，无法适应招标投标市场一体开放与公平竞争的需求

市场交易信息依托纸质载体制作、传播和存储，无法实现客观真实、实时高效和一体共享，导致招标投标交易信息制作难、流动难、共享难、鉴别难、监管难、追溯难，以及由此引起交易活动失误易、失信易、封闭易、制假易、精度低、效率低、自律低、可信低。

2．"互联网+"招标采购市场信息一体化共享及其全流程数字化交易网络服务体系尚未建立完成

目前，大多数地方招标采购电子交易平台从有形交易场所变形而来，围绕政府监管这一中心，按地方和部门职能条块分割建设运营。电子交易平台集合了市场交易、公共服务、行政监管等服务于一身；集中了交易信息制作交互、交易数据存储分析、交易程序合成和公布等功能于一体。各电子交易平台相互断联，形成平台孤岛，无法满足市场信息开放流动以及市场主体共享交易大数据成果。同时，市场交易主体如在全国范围流动竞争，可能需要面对上千个独立交易平台，以及互不兼容的一堆交易工具。同时，市场主体因没有电子招标投标交易系统网络的专用稳定节点入口，需要多头重复对接各类平台；因没有适合市场主体个性使用需求的稳定专用交易工具，无法便捷定制、交互与获取市场交易信息。因此，目前大多数电子交易平台仍然需要同时采用纸质与电子双文档。市场主体交易员仍需穿梭奔波各地，重复购买和携带CA介质钥匙，奔赴现场办理注册、核验身份，携带纸文或光盘，人工记录存储、传输搬运和验证交易信息。电子招标投标交易开放、公平、精准、高效和便捷的优势尚未获得充分发挥。

行政监管体系和市场交易信息体系二个短板共同并相互制约影响了公共资源建设工程交易的开放竞争、公平交易和透明效率的运营商环境，也是招标投标市场引发失误失信、弄虚作假和违法违规行为的基本原因。

二、优化公共资源交易营商环境的目标和任务

按照《条例》优化营商环境的目标和任务要求，结合公共资源交易制度和市场竞争秩序的现状，优化公共建设工程招标采购交易市场营商环境，至少包括五个方面的目标和任务。

1.改革完善法律与自律制度体系

建立健全公共资源及其建设工程交易法律法规、政策指导、行业自律规范、市场主体自主约定等互补结合，分层分类规制市场竞争秩序的制度结构体系。运用法治化手段，有序推进和系统优化市场营商环境。按照《条例》第六十一条"根据优化营商环境需要，依照法定权限和程序及时制定或者修改、废止有关法律、法规、规章、行政规范性文件"之规定，全面部署公共建设工程招标投标交易制度的"立改废"工作。

《招标投标法》和《政府采购法》已经启动深度修改完善，按照政府放管服改革以及简政放权要求，重构招标采购市场公平竞争交易机制。市场主体依法自主决策交易，自担终身法律责任；招标采购代理与评审专家公正专业咨询；投标人公平竞争交易；行政和社会公众事中事后协同监督。同时，严格规范设置行政监督与市场交易的行为方式及其责任边界。针对公共资源建设工程及其招标采购主体的不同性质类别，统一分类制定、修改和简化招标投标交易基本共性规则以及适用不同招标采购主体的交易监督程序、力度和责任方式；取消和减少政府对招标投标市场主体权利责任以及交易程序过多、过细和过宽的刚性规定，研究制定和推广运用适应行业、专业和企业特性需求，柔性引导和自律约束的招标采购专业技术与管理规范，依法维护各类市场主体特别是民营投资主体和中小企业主体自主公平交易的权利和责任。

按照《条例》第六十三条"制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查"之规定，取消各类政府文件和禁止招标采购文件中设置各种排斥、歧视和限制外地、外部门、外系统、外资、外源、民营等市场主体响应参与市场公平竞争交易的资格条件、门槛、产品和服务标准。

此外，应当研究建立行业自律调解、仲裁、行政裁决、复议和司法诉讼等相互补充以及衔接协调的多元化交易争议解决机制和途径，公正和高效维护市场主体合法权益。

2．改革完善政府服务和监督体系

《条例》第三条规定，"国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监督，着力提升政府公共服务和行政监督能力水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。"

政府通过"放管服"改革，转变招标采购交易的行政监管职能，厘清政府监督与市场交易边界。依法控制和减少市场准入许可和资质资格认定；依法取消行政前置审批核准项目招标采购方案、交易程序和定标结果，严格限制政府对市场主体交易行为的直接干预。建立健全分类统一、公开透明的行政监督规则和标准体系，依法明确行政监管对象范围、厘清监管事权，落实监管责任。依据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），依托"互联网+"招标投标交易系统网络，通过供给建设工程交易信息一体互联聚合共享服务，创新实现行政事中事后在线监督、随机检查、大数据智慧监督和永久追溯。由此逐步破解行政条块分割市场的壁垒，减少和遏制权力干预交易和违法寻租的机会，依法确立和维护市场主体依法自主、公平交易的权利和终身法律责任。

3．加快建设招标投标市场信用体系

 《条例》第三十条提出，"国家加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，提高全社会诚信意识和信用水平"。优化公共建设工程交易市场营商环境，既要规范政府监督职能和创新监督方式，又要加快建设市场信用体系，强化市场主体诚信自律意识。建立市场主体自愿评价、自主选择、自担风险、自律约束、公开激励、规范惩戒和修复信用的机制。结合公共建设工程招标投标市场特点和市场主体信用需求，建立市场主体资格能力和业绩信用等基本公共信用信息一体化公开共享服务网络体系；分类制定市场信用数据记录、采集、交互、存储和安全运用规范，以及相应各类市场主体信用评价指标与方法。科学制定市场主体公共信用综合评价、行业信用基础评价以及市场第三方信用全方位评价的分类评价指标、标准、方法及其模型。按照信用评价的不同适用范围和层次，合理应用信用评价成果以及激励惩戒机制。

4．确立市场主体自主公平交易的权利和法律责任

《条例》第十一条规定，"市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预"。政府实施"放管服"即是为了严格规范行政监管行为，同时，回归确立市场主体自主公平交易的资格、权利和法律责任。招标采购主体应当根据项目资金性质和需求特性，依法自主行使相应的交易权利，同时，接受依法监督，对于招标采购交易程序和交易结果承担终身法律责任。

（1）按照招标采购项目技术需求，自主选择专业服务能力匹配的招标采购代理服务机构和电子交易平台。

（2）按照项目技术需求以及市场供求结构，依法自主选择适用的招标或采购方式。

（3）依法自主制定招标采购方案和招标文件，选择适应匹配的招标采购方式以及组织形式，科学合理设置投标资格条件、评标要素标准及评标办法。《条例》第十三条要求，"招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥"。

（4）依法自主组建项目评审专家组织；评标专家应当客观、科学和公正评审投标响应文件和推荐中标候选人。

（5）在评标专家推荐的中标候选人基础上，综合分析考量项目技术、经济和企业经营管理等因素，依法自主决策选择价值目标匹配的中标成交人。

（6）依法共享发布招标公告、开标与评标以及定标的相关信息，接受行政与社会公众监督。

5．建立市场公平竞争机制

根据《条例》第五条"国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争"的规定，加快建立市场公平竞争机制。

一是建设和优化供给"互联网+"招标采购交易公共服务网络体系，突破市场管理和技术分割壁垒及其信息交互传播障碍，实现市场信息一体开放和公开共享，有效支持市场要素充分自由流动、公平竞争交易，实现公共资源建设工程交易全流程数字化、专业化、精准化配置。

二是深化政府放管服改革，清理废除和修改政府部门越位侵权、保护封闭、歧视排斥市场主体自主公平交易，以及增加企业税费的各种不合法规定，减轻和取消企业主体的各类不合理负担，重构开放竞争和公平交易的制度体系。

三是依托"互联网+"招标采购交易系统网络以及市场交易信息一体共享服务体系，支持实现事中事后网络大数据智慧化、透明化行政监督和社会监督。

通过创建和完善市场法治、行政监督、主体自律信用和市场信息共享体系，系统支持和协同保障各类市场主体依法拥有公平竞争、自主交易以及平等获得市场配置资源的权利和机会。

优化公共建设工程招标采购交易市场营商环境的五个方面目标和任务，必然取决于一个共同的技术基础，以及面临一项更为迫切的共同目标任务——我们过去没有条件实现，现在尚未全面完成，未来已成共识的必然趋势：建立完善一体互联共享和精准高效配置的市场交易信息体系。

三、推进"互联网+"招标采购，有效优化营商环境>

一体化公平交易的市场营商环境，取决于一体化市场法治体系和市场信用体系，又依赖于一体化共享市场交易信息的互联网络公共服务体系。深入推进"互联网+"招标采购，对于建立和维护市场统一开放和公平交易的市场竞争秩序，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，提供创新驱动力量和技术路径，具有特别重要的作用和意义。

依据《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委〔2013〕第20号）和《"互联网+"招标采购行动方案（2017-2019年）》（国家发展改革委法规〔2017〕357号），以及《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（国务院办公厅转发国家发展改革委〔2019〕41号），总结市场实践的成功经验，全面协同推进"互联网+"招标采购的深度融合以及电子招标投标市场化、专业化、集约化发展。持续优化"互联网+"招标采购电子交易平台、公共服务平台和行政监督平台系统网络服务功能，结合研发运用区块链、大数据新技术，有效实现网络一体共享、永久留痕、存真追溯、自律约束市场主体交易业绩能力、交易行为信用的大数据。通过共享交易数据和以技术为基础，进一步实现以下目标：

一是有效促进政府转变前置审批监管职能，实行事中事后网络化、数字化、智慧化和规范化监督方式。

二是有力发挥社会公众监督和市场主体相互监督作用，有效强化市场主体和政府监管主体的诚信自律约束，依法确立和维护市场主体自主与自律公平交易的权利责任。

三是充分满足招标采购交易实现全流程数字化、专业化、精准化、个性化和高效化需求。

四是全面顺应绿色生态要求，节约社会资源，缩短交易时间，降低交易成本，提高交易效率。

基于电子招标投标三大平台系统网络，切实改变电子交易平台以监管为中心的传统理念和技术架构，逐步实现以市场交易需求为中心，优化构建电子招标投标交易生态服务网络。不仅要通过电子公共服务平台网络，互联整合公共资源电子交易平台，聚合共享市场交易大数据，满足政府和社会公众网络数字化监督需要，而且要鼓励各类社会主体按照市场化、专业化、集约化要求建设运营电子交易平台，企业招标采购主体应当拥有自主选择符合需求的电子交易服务平台的基本权利。由于电子交易平台服务具有专业个性、竞争、激励和资源持续投入的需求，政府部门不宜也不应当垄断建设运营或者干涉企业主体指定使用电子交易平台。同时，围绕市场主体的个性需求，深入推进电子交易平台网络功能的第二次专业化分工与协同服务，实现招标采购交易全流程数字化、专业化、精准化、个性化定制和便捷高效服务需求。

1．按照网络系统后台满足共享资源，系统前台适应个性需求的技术架构思路，深入推进和优化电子交易平台与交易工具的第二次专业化分工服务，以提高电子交易平台服务专业、个性、精准和效率需求。电子交易平台主要定位完成招标采购交易程序的集成、交易信息发布和数据分析存储等服务功能；专业交易工具从电子交易平台中分离，主要定位承担市场交易主体制作交互交易信息的服务功能，并逐步实现专业化、产品化和标准化运营。市场交易主体可以自主选择配置专业交易工具，完成交易信息产品制作和交互。同时，市场交易主体使用稳定配置的专业交易工具，通过公共服务互联智能节点，实现"一点一次"接入公共服务网络互联通道，与任何一个电子交易平台实现稳定互联，并交互交易信息，让市场交易信息实现全网畅通流动，让市场交易主体"一次不跑"，高效便捷完成全流程电子招标投标交易，见图2。

由此，可以改变市场交易主体游离在网下交易的困境，一是消除市场主体穿梭奔波各地，飞赴现场办理主体注册、核验主体交易员身份，同时备用光盘或纸质文档，人工记录存储、传输搬运和验证交易信息的现状；二是消除市场主体需要大量重复对接或者始终一次性使用电子交易平台，并使用一堆互不通用、重复操作、重复失败以及重复付费的交易工具的现状。

2．基于电子招标投标交易系统网络及其专业交易工具，结合移动手机扫描认证技术，实现市场主体一次注册，全网共享CA数字身份软件证书。提高电子交易的安全可靠性，破解电子交易CA数字身份硬件介质证书互不通用的难题，消除市场主体每个交易员被迫重复购买和维护多个CA介质钥匙以及面临极高交易失败的风险，有效改善市场主体便捷高效运用电子招标投标交易的体验，大幅度降低电子交易成本。

3．依托电子招标投标交易系统网络，实现评标专家库互联，全网共享优质评标专家资源，实现远程异地选聘专家和在线评标。提高评标客观公正性和评审专业质量，降低评标的费用。

4．依托电子招标投标交易系统网络，互联共享市场交易主体资格业绩、公共信用信息和公共信用评价成果。同时，结合招标采购资格审查、评标分析、履约信用评估等交易业务需求场景，研发实现高效便捷查询和智能评价分析市场交易主体资格、业绩及信用信息的专用工具系统，见图3，从而有效提高市场主体信用信息共享范围和精准应用效率，提高市场主体的诚信自律约束。

5．全面推进"互联网+"招标采购监督。《条例》第五十六条要求，"政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平"。同时，要求建立行政执法记录、执法公示和重大执法决定审查制度。因此，应当充分运用"互联网+"招标采购监督，创新和规范行政监督方式，取代前置审批监管和现场监管，实现事中事后网络在线监督，运用大数据智慧监督，构建有效防范、及时预警和永久追溯的技术反腐体系。

   作者：李小林  中国招标投标协会副会长、中国招标投标公共服务平台高级专业顾问

   来源：《招标采购管理》